社会管理创新、民间社会发育与政治体制改革---陈季冰
一．恢复被政府覆盖的“社会”自中共中央总书记胡锦涛在今年2月提出“提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”以及“社会管理创新”一词随后首次写入今年两会《政府工作报告》以后，“社会管理”这一新名词便成为当前中国政界和学界最炙手可热的流行语。
然而，相对于其他一些诸如经济增长、社会稳定、体制改革……之类的目标，大概没有什么比“社会管理”更模糊、更容易引起误解了，一方面，几乎所有的人都对它表现出极大的重视；另一方面，不同的人从各自不同的立场出发，并根据各自不同的理解力，对它作出各种千奇百怪、南辕北辙的解读。
对许多地方的主政者来说，所谓“社会管理”，其目的说穿了无非是维稳。应该说，在当前利益和价值日益多元化、人民群众权利意识不断高涨、社会矛盾越来越尖锐的大背景下，有这种想法是很自然的；而且在宏观层面上将社会稳定定位为“社会管理”的最终目标，也没什么大错——一个良好的社会，稳定是首要的前提。不过，不少政府官员囿于陈旧的执政理念，把“社会管理”看成性质如同基础设施建设一类的“社会建设工程”，以为只要政府协调、投入资源、分配权力……就能够一蹴而就。换言之，在他们眼里，稳定、和谐、生机勃勃的社会是在某一个中央权力指导下“规划”和“设计”出来的。然而事实上，这种通过“管制”将社会组织“行政化”的思路所能结出的果实永远都不会是一个和谐有序的社会，而是只能是其反面：彻底消灭社会——把国家打造成一台严丝合缝的超级机器，使人成为机器上的一颗颗没有丝毫自主性的螺丝钉。改革开放前计划经济时代的深刻教训，难道还不足以让我们沉痛汲取吗？
对于另一些积极倡导政治体制改革的所谓“民主派”而言，中央倡导的“社会管理创新”为他们提供了一个让“民间社会”充分发育的舆论空间。这种想法也是十分值得尊重和激赏的，但如果将所谓“民间社会”简单地等同于具有直接政治性目的的“民间势力”，甚至具有某种党派性质，那不仅会因操之过急而满盘皆输，而且也是严重有违真实因而有失偏颇的。因为即便是在西方民主国家，事实上绝大多数社会组织也并不是政治性的，然而，组织性质的非政治性并不妨碍它们在追求各自独特目标的过程中对政府权力发挥有力的制约功能。我觉得，对这个道理的深入认识恐怕是现今中国的“民主派”或“自由派”们最为欠缺的。这个问题我在本文稍后还将细致论述。
我个人比较同意清华大学孙立平教授的见解，他认为，中国的改革本来就是总体性社会难以为继时发生的必然选择，直到今天，我们该做的仍然是让“众神”归位：政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会，三者各司其职，各守本分，互补互助，相互制衡。“这才是应对日益复杂的经济社会生活的正确选择。”换句话说，“社会管理”，就是让原来被政府覆盖和抑制的“社会”的自然生态得到重新恢复。换言之，最大限度地重新焕发社会的自我治理和自我疏导能力。
二．“社会”与“组织”——两种不同秩序
于是，这里面的最根本问题就必然是；政府应当在其中扮演何种角色？为了更好地说明这个问题，我觉得首先必须对“社会“与“组织”这两个概念作一清晰的区分。在我看来，那些热衷并擅长“规划”的官员们大多不能正确区分“社会”（比如一个地区或行业）与“组织”（比如一个公司或社团）这两种性质截然不同的存在之间的本质区别。
社会是一个开放的合作体系，而组织则是一个基于某一特定目标的封闭的共同体；社会是一个自身无目的的交换与合作平台，而组织则犹如个人，在不同阶段有其不同的清晰目标。正因如此，组织是会失败的（如因定位错误、执行不利而破产倒闭的企业）、并时时刻刻处在动态的优胜劣汰中，但社会却很少会“破产关张”——那就是某一个文明的整体毁灭了。因此，一家公司或工会未来应该发展成什么样，那是公司的董事会和工会的理事会可以描绘的；但一个地区（行业）的未来应该和将要发展成什么样子？这个问题的答案，只能由千百万在该地区（行业）中生活、竞争着的个人和组织在自由探索中去发现和塑造。政府所应该做的，是通过制度的设计、改进和有效的操作，确保人们的自由交易和创新不受外在强制力随意干扰，保护人们能够享受自己努力的成果——简言之，确保社会这个合作平台能够有效运转。
20世纪伟大的自由主义思想家哈耶克对此有过极为深湛的研究，他用“自生自发的秩序”和“人类心智有意识设计的秩序”来分别形容社会与组织这两种不同的存在物。
因此，如果政府想要在“社会管理”上有所作为，也应该并且只能顺应社会生态的自然生长之力。这里的所谓“创新”，依我之见，最重要的就是时刻抑制管制的冲动。我们欣慰地看到，因“增城群体性事件”而直接催生的《中共广东省委、广东省人民政府关于加强社会建设的决定》以及近日下发的《关于加快推进社会体制改革建设服务型政府的实施意见》等7个加强社会建设的配套文件，可以被视为广东省对中央提出的“社会管理创新”的率先回应。正如一些分析评论所指出的，广东省的这个《决定》传递出党和政府准备正式承认各种民间社会组织的合法地位的信号，其中包括“探索在外省人口集中地建以地籍为纽带的社会组织（实际上也就是所谓“同乡会”）”。这不仅是其最大亮点，也展现了某种久违了的大胆突破、锐意创新的真改革精神。
另据《21世纪经济报道》的消息，在中共广东省委书记汪洋的亲自督战下，佛山市顺德区社会体制综合改革近日拟向前迈出一大步——社会组织登记无需再找“婆家”，可直接向登记管理机关申请登记为独立法人机构。按照顺德在近日发布的《关于推进社会体制综合改革加强社会建设的意见（征求意见稿）》中提出的改革时间表，2011年年底至2012年年初，顺德将完成社会体制综合改革各项政策和试点方案的制订，2012年6月前启动试点工作。到2014年，顺德将建立起具有中国特色、国际水平的“小政府、大社会”治理模式雏形；到2016年，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局健全完善。委常委、佛山市顺德区委书记梁维东表示，社会体制改革不仅是政府的一次“自我革命”，也是一次“自我解放”。
相反，以往那种把一个开放的社会当作一个封闭的公司来规划和管理的思维方式，被形象地称为“经营城市”，甚至被像张无常这样海内外闻名的权威经济学者论证为“中国奇迹”的主要动力。它在中国大地上沉积已久，是很不容易扭转的。的确如张无常所言，中国的地方政府之间存在着激烈的竞争，这是推动整个国家经济增长的重要动力——各地之间的竞争总比全国上下整齐划一要更有利于创新。然而，他却忽视了这种将社会“公司化”的致命弊病——它的所谓效率，是通过压制了更多本来可能更有效率的竞争主体来实现的。在社会层面，它导致的是民间社会的长期发育不良，从而将许多原本可以轻易舒解的社会矛盾积淀下来、直至发展到不可收拾的地步。
我说这些，并不是想要证明政府不应该做规划。但我坚持认为，政府应该规划些什么，的确是个很值得费一番思量的问题。在我看来，政府本身作为一个独特的组织（一个对开放的社会负有管理职责的垄断性组织），当然需要为自己的未来做一番规划。但是，我们眼下看到最多的，不是它为自己做的规划，而是它不断地替别人、替社会在忙碌地规划着。换句话说，政府真正应该规划的，是它自己应该实现的目标和为此所要做的具体事情，比如，制定更加公正合理的法律法规、更好地维护经济和社会秩序、提供更高质量的公共服务等等……在当前中国的语境下，当然还少不了最重要的一项：为了要确保实现上述目标所必须作出的大幅度的自我调整和改进……
三．“社会”规定了“政治”，而非相反
对于通过“社会发育”促进政治改革这件事情，或许值得再多说几句。
“大（强）国家—小（弱）社会”的基本社会结构在中国由来以久且异常稳固，历史上几乎从未因朝代更迭等外在因素发生过任何改变。因此，对中国人来说，生活中头等重要的事情永远是政治，这就是为什么连社会中最底层的人士，如京城的出租车司机都对国家领导人的动向津津乐道的深层原因。许多人以嘲讽的口气谈论这个现象，我却觉得它是极其合理的。当然，古往今来也有不少人从不关心政治，甚至刻意躲避政治，但政治却并不会因为那些清流之士的忽视或鄙视而对他们的生活不发生作用。中国任何一项具有一定规模的事业，如果缺乏政治的推动，几乎都是不可能成功的。说得更彻底一些，没有政治的推动，甚至就某项事业达成基本共识的可能性都没有！
中国历朝历代都存在保守派与改革派的尖锐矛盾和斗争，这种矛盾和斗争到了近现代表现得尤为惨烈。我们必须承认，双方的初衷都是为了建设一个更加美好的国家，只是对什么是美好的国家以及如何实现这个目标（关于后一个问题的分歧往往更具根本性）有根本不同的见解。可以说，保守派与改革派在政治的“内容”方面是有很大分歧，甚至是针锋相对的；但双方在政治的“模式”方面是高度一致的。换言之，双方都对“政治决定一切”这个观念深信不疑。为了落实他们心目中理想的政治内容，双方采取的手段也是一模一样的：即不惜代价掌握最高政治权力或获得最高政治权力的认可。
由于儒家“内圣外王”的社会理想长期占据正统地位，中国人的政治意识中有一个根深蒂固的观念，即认为政治是道德的延伸。于是，对中国人而言，最理想的政治状况就只能是“有德行的好人掌握政治权力”。逻辑上再进一步，为了要达到这种理想政治状况，我们就应该不断地教育规劝那些掌握政治权力的人（或潜在者），使他们一心向善。近代以后，因为接受了越来越多的西方思想，思想上更深一层的中国知识分子普遍不再相信“好人政治”，而将希望寄托于“制度”改进上。然而，如果我继续追问：制度是如何改进的？我相信大多数中国知识分子认为，只有“好人”掌握了政治权力之后，制度才有可能改进。归根结底，这仍然是中国传统式的“政治决定一切”的思想模式支配的结果。
按照这种逻辑，不论是要让社会得到更严密的管理（官员的想法）还是让社会得到更充分的发育（自由知识分子的想法），最终都要靠政治力量的有力推动。
然而我想说，这一逻辑过程只是我们一厢情愿地“建构”出来的，它不符合欧洲民主宪政制度形成的真实的“演化”历史。真实的情况是：由于社会上各种“共同体”的存在以及不断壮大，它们凭借自身的力量参与制定（完善）各种制度的博弈。通过这种长期而持续的博弈，制度得以改进并使政治受到约束，最终才达成了全方位的民主宪政。特别值得注意的是，这些社会力量最初很可能毫无改造政治的意愿（至少它们不会有全面政治改造的非分之想），它们参与博弈只是为了维护自身特定的利益而已。因此，并不是“政治”的改善决定了“社会”的发育，而是相反，“社会”的发育改进了“政治”。
有两位伟大的启蒙思想家深刻地洞察了这一过程。在经济学领域，亚当·斯密称之为“看不见的手”所发挥的市场调节作用；在哲学领域，伊曼努尔·康德指出，是商业和战争之“恶”的手段而非道德善举将最终促成了“善”的结果，即所谓“永久和平”。自由市场经济体制的形成并不是因为斯密等人反复地劝说社会大众，说自由竞争是多么好；一个普遍法治的公民社会并以此达到各共和国家的联盟的“永久和平”的落实也不是因为康德等人一再劝说社会大众，说战争是多么坏……最终全社会接受了斯密和康德的观念，才导致了自由市场经济和法治“永久和平”的建立。他们只是发现了历史朝某一方向演进可能出现的结果（这种演进被康德称为“大自然的隐蔽的计划”），并进行因势利导的推动。要说“劝说”，他们甚至都没有“劝说”通过政治改革来创造一种新制度，而只是“劝说”不要扼杀而是促进这种自然演进的发生。
当然，中国的情况很不相同。由于我们的传统中基本没有上述这些现代性因子，因而在中国无论是民间社会还是民主宪政，我们都不能指望它们会自然“演化”而成。相反，它们需要我们人为的“建构”，因而是异常困难的。当下的核心问题是，我们“建构”的轻重缓急顺序是什么？就像一幢房子，当它已经造好了的时候，我们看到的当然是它地面上的部分；但造这幢房子的时候，我们却只能从打地基开始。具体到民主宪政，它们的“地基”就是一个强大的“社会”。
四．人不能有意识规划“社会”的“发育”
在中国，“政治决定一切”这条定律的力量是如此强大，所以这个观念才那么深入人心，而它的深入人心反过来又强化了它的有效性。在这个问题上，思想观念与社会实践呈现的是一种互相促进、互相强化的正反馈。我丝毫都没有否定“政治决定一切”在当前中国的现实合理性，但我认为，如果我们真的希望有效地改进政治，我们就只有首先放弃“政治决定一切”的思想模式，而从“社会”这个侧面迂回地下功夫。这是一种历史的吊诡，也许所谓“历史辨证”就是指的这个意思。历史上，特别是近现代，中国人改造政治的热情不可谓不高，付出的牺牲不可谓不大。但如果心平气和地反思一下，我们不得不承认，切实的成绩是如此有限！为什么呢？在我看来，关键就在于我们缺乏改造政治的社会基础。诚然，建设有利于现代政治的社会基础是一个漫长、浩大且默默无闻的工程，远不如政治的改革来得痛快、来得声名远扬。但是，没有一个最低限度的社会基础，政治改造不仅成功的可能性很小，而且很可能还会造成意想不到的灾难性后果。
在这个问题上，当前最紧要的问题是：在历史上遗留下来的传统社会基础已经遭到过去30年计划经济的根本性破坏，而现存的体制又不利于新的社会力量萌芽发育的前提下，如果才能通过温和渐进的方式重新培育出一个社会并使之得到茁壮成长？计划经济仰赖并塑造的是一个“全权”（totalistic）社会，在这样的社会中，个人乃至团体的所有生活几乎全部被整合进国家的权力秩序中而成为一颗颗被动运转的“螺丝钉”，它不会给予任何社会力量以生存的缝隙。在从计划经济向市场经济转型的过程中，利益的分化确实会派生出上述有利于社会力量发育的罅隙。但正如我们熟视无睹的，一旦任何一种社会力量的诉求超越纯经济范畴而进入政治领域时，国家权力不仅不可能主动扶持它们，通常还总是会自觉或不自觉地调动一切可以调动的既有力量去打压它们的成长空间。
然而，经济与政治历来都是分不开的：经济上的成功必然会激发公民对自身权利的伸张；反之，当权利得不到伸张时，经济上的成功就不可能持续。“社会培育”之所以必然是一项漫长而需要足够耐心的博弈，主要是因为它需要有一个良好的“生态”：一种社会力量之所以会显得有强大的博弈能力，在很大程度上依赖其他社会力量的存在，各种不同甚至对立的社会力量之间存在着某种唇齿相依的微妙关系。这种“社会生态”与我们所说的“市场体系”有很大的可比性：像义乌这样自发形成的市场之所以比绝大多数靠行政力量“规划”出来的市场更有生命力，主要是由于它在多年不断的发育中逐渐形成了一个完整的市场链，亦即我所谓的一个完备的市场“生态系统”：从事某一类生意的商人可以在这个市场链中以最便捷的方式得到最优质廉价的原料、辅料及各种配套商业服务。如同经济一样，一个运转良好的法治社会也应该是建立在这样一个完备的“社会生态”基础上的。遗憾的是，计划体制破坏了历史延续的传统社会生态，而新的社会生态又尚未破茧而出，这就是我所认识到的中国未来政治改革的最大难点。
最后还需要重点指出的是，就像有效运作的市场通常并非政府有意识“建设”起来的一样，“社会培育”主要依靠的也不是人的有计划的“建构”，它是不同的个人因相同或相近的利益而结成的一个个共同体之间合作博弈的结果。这正是我历来如此看重城市居住小区业主委员会的形成和运作对新的社会力量培育所发挥的巨大启蒙功能的另一个重要原因，还有什么比每天居住其中的家园的维护更能够唤起人们的关切呢？而要真正解决好这个“家园维护”的切身利益问题，他们就必须在法治之下通过契约实行自治，这是中国人最缺乏也最迫切需要补上的一堂“民主基础课”。一个极其有利的外部条件是，随着《物权法》等一系列法律的颁布实施，居住小区可能是当下所有正在萌芽的社会团体中最不容易受到外来力量干预的少数幸运者之一。接下来的一种比较乐观的发展方向有可能是：业委会要办成实事，就必然要与其他的利益主体打交道；为了提高自己与这些利益主体——如它所聘用的物业管理公司——讨价还价的实力，它会寻求在与它利益基本相同的邻近小区业委会，或仅在某些具体领域存在利益相关性的另外一些利益主体——如社区教育、卫生机构等——合作，进而结成更大范围、更高层次的共同体；而与业委会互为博弈对象的那些利益主体也会按照相同逻辑行事……从类似居住区业主委员会这样的一个个微小但坚实的“根据地”出发，累积点滴之功，假以时日就有可能逐步扩展出一个比较有规模的“社会生态系统”来。
写于2011年10月24日，改定于10月26日：发表于《同舟共进》2011年第12期，略有删节。见刊标题：“社会管理”管什么？
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