[中国] 云南低价游背后资产链条：“黑旅行社”换名故伎重演

近些年来，云南“不合理低价游”问题频频被曝光，社会影响极其恶劣。仅类似于“云南导游员因不满游客购物消费低而辱骂游客”的案件，在我国旅游市场上就一而再、再而三地发生着。曾有业内人士断言，同类事件在我国旅游市场上难以绝迹。

而就在去年底，国家旅游局披露，云南迪庆一家名为卡瓦格博的国际旅行社违背承诺经营“不合理低价游”，被列入不诚信旅行社“黑名单”。同时，该旅行社还被责令停业整顿一个月，并处30万元罚款的顶格处罚。此前，江阴一家旅行社以280元的低价招募游客去云南旅游，无锡中国国际旅行社有限公司收了2名散客将他们转到江阴这家旅行社拼团出行。旅游部门在调查中发现，280元的价格明显低于成本价，而且旅行社方面拿不出相关凭证。无锡市旅游局责令无锡中国国际旅行社有限公司改正，并处人民币3万元罚款；发布该产品的江阴某旅行社也被当地旅游部门处以5万元罚款。

据了解，目前，国家旅游局已责成20余个以云南为旅游目的地的主要客源省份旅游主管部门，与联合督察组建立案件线索平行移交机制、联合查办机制；要求各地围绕云南问题涉及的组团社线索同步开展整治行动。

但一些业内人士告诉记者，如今云南一些地方的不合理低价游已经形成了“利益”链条，甚至升级演变为“资产链条”，一位业内人士批评道：“如今的执法，光抓旅行社已经没有用，治标不治本，旅行社只是中间商，根源是购物店，如果能够规范购物店的经营，情况就会改善很多。有的黑社、黑导被监管部门查处后，往往会换个名字重新注册，故伎重演。当地很多旅行社根本就是购物店开设的，一家旅行社被吊销了营业执照，购物店很快就再开另外一家旅行社。在云南，不合理低价游监管困难还在于执法覆盖面不够广泛、违法成本太低、惩罚措施较轻。”

不少业内人士也指出，不合理低价游是一个由来已久的问题，可谓是旅游业的“顽疾”，仅靠法律行政的打击、严惩是不够的。过去媒体较多的是侧重于宣传“游客要懂得自我保护”等理念，但是在当下，许多游客非常看重低价，不合理低价游之所以能够存在，正是利用了游客的这种贪图便宜的心理。一些选择“一块钱游云南”产品的游客，若不转变观念、不理性消费、不增长消费智慧，很容易掉进陷阱。只有游客转变消费理念，“不合理低价游”骗不到人了，自然就没有市场了。

云南“不合理低价游”问题频频被曝光，社会影响极其恶劣，引起政府、行业以及专业人士的关注。云南是全国“不合理低价游”重灾区，已经形成产业链，需要多方合作，从源头解决。

云南成为“低价游”团其实就是一场赌博

云南是全国“不合理低价游”重灾区，用业内的话来说——都是“玉”惹的祸。

中旅总社国内休闲度假部经理张涛指出，云南存在“不合理低价游”的土壤，最开始可能是因为云南出产玉，这为做低价游提供了一种“可能”——“赌团”。与之相较，贵州的旅游团就没有可以“赌”的东西。同理，海南“低价游”盛行，也是因为有“海鲜”被“利用”来做低价游。出境游中的泰国，每一条线路上都有做低价游相关的“点”，因而泰国也曾是出境游线路中“低价游”、“零负团费”的重灾区。

记者了解到，旅游行业有个术语叫做“赌团”。通俗来说，就是旅行社接“零团费”、“一元游”的团队时，赌的就是购物、自费项目返佣金。参团的游客购买能力越强，当地接待的旅行社拿到回扣越多。“1元游”相当于把宝全押在消费者身上。

北京一家组团社国内部的相关负责人L经理指出，云南是一个物产丰富的省份，很多游客的确也有到云南买玉的需求，但多年来，在当地形成了利益链条，当地的购物店会跟旅行社之间有一个利益的交易，游客购物返给导游和旅行社的回扣特别高。商店有高额回扣的存在，就会造成旅游产品的低价竞争。由于利益驱使，很多旅行社愿意用低价来吸引客人，用购物来“赌”利润，这真的是一场“赌博”。收客肯定是按照低于成本的价格收进来的，再通过购物和高额回扣来补贴真实的成本，还要从中获利。

L经理透露，一般来说，组团社不参与购物的利益分配，它们有固定利润，其价格，是以地接供应商提供的价格为基础的——组团社要确保自己的利润，真正赔钱的是地接社。而用购物去贴补成本、在商店拿回扣的也是地接社，地接社一般会通过多站购物，用回扣冲抵成本，甚至获取暴利，在近些年来，这样的情况不仅没有得到有效遏制，反而愈演愈烈。

利益链条升级演变为“资产链条”

在云南，如今不只是利益链条更加紧密，还形成了资产链条。一些购物店，干脆把旅行社给买了，所谓的旅行社，根本就是购物店开的旅行社。旅行社当然要把客人向自家的购物店引，甚至当地的酒店、餐馆都参与了进来，把吃住行游购娱几个要素，以资产的方式，串联在了一起，捆绑得也更紧密。对于幕后的大老板来说，旅行社可以赔钱、愿意赔钱，只要商场、购物店挣钱就行。而目前这种形式，在云南一些地方，逐渐更公开化了。

北京市法学会旅游法研究会副秘书长、北京市第二外国语学院国际法学院兼职教授李广分析说，“旅游企业集团”有其合理性，比如万达曾经收购旅行社，为万达的主题乐园输送客源，都是合法合理的，而且也是旅游企业规模化的大趋势。在泰国，很多旅行社是由商场开设的，云南目前的情况也是这样。但云南“旅游企业集团化”的问题在于，因为很多旅行社是由购物店开设的，旅行社有违规行为，一旦被查处了，背后的大老板可以马上“明目张胆”地再开另外一家旅行社，而在当地开旅行社的门槛并不高。

去年，在国家旅游局的倡导下，多家旅游企业签订了《旅行社诚信经营承诺书》，表示如出现“不合理低价游”行为，自愿接受来自监管部门的顶格处罚。依据现行的《中华人民共和国旅游法》中所提及的经营业者所应负的法律责任，本次承诺中所提及的顶格处罚将对严重侵害旅游者权益的旅行社处以30万元罚款，个人则将处以2万元罚款。然而，按照相关规定，对于旅行社最高罚款额度为30万元，震慑作用有限。

云南当地的从业者透露，“对于云南一些牟取暴利的旅游企业集团来说，30万的罚款只是‘毛毛雨’，一些老板从购物中牟取的暴利动辄千万，30万的罚款真不算什么！即使被吊销了营业执照，老板再开另外一家旅行社，继续从业就是了。”

云南低价游，“地方保护、不作为”现象严重

北京某5A级旅行社相关负责人N先生透露，打击云南的不合理低价游，需要联合执法、综合治理。购物店不归旅游局管理，不合理“商业回扣”的问题应该由工商局来管理。政府需要加大力度进行综合治理，既然是利益链条，就要从源头上抓起——这个源头就是“购物店”。

他表示，政府相关部门应该严厉打击这种商业的不正当竞争。高额回扣背后，都是消费者在买单，一块玉卖到5000块钱，可能本来不值500块钱，这样的事情本是“物价局”该管的。从产品定价，到回扣的问题，只有当地工商、公安、城管、旅游、物价部门联合行动起来，才能“治理有望”。如果能把回佣降低下来，利益链条不复存在，情况将能得到很大的改善，虽然《旅游法》第35条规定，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。但是各地工商局的实际监督和监管却很不到位。

相对来说，云南部分地方的“保护主义”是比较严重的，一些当地的政府部门目光短浅。他们似乎觉得先把客人引进来，不管是在哪里消费，反正都是在云南消费，地方都是受益的。而云南省内少数民族地区，比如大理、丽江、西双版纳等地的“地方保护”更严重。

据他所知，目前的国内游，只有在云南，还存在这种叫做“段接”的行业“潜规则”。“段接”就是指在云南不同的区域，导游是不同的。到了一个地方，就要换当地的导游来接待。当地有一些地方“不允许外边的导游到那里去执业”。而我们看国内其他地区，比如长三角一带，多年前就已经“无障碍”，我们旅行社多年前推的“华东五市游”，实际上是跨省游，华东各省政策一致，我们只用一辆车、一个导游，就可以在华东地区畅通无阻。

在路上旅业总裁、北京市旅游行业协会导游分会副会长钟晖也指出，云南的不合理低价游，确实存在当地“地方保护”严重、当地相关部门不作为的问题。一些地方靠低价游“挣了二三十年的钱”，在如今国家层面倡导“供给侧改革”的大背景下，突然不能挣这笔钱了，他们自己没有做好安排和调整。“政府要作为、行业要自律，否则，迟早会自己砸了自己的饭碗。不自律的人，把整个云南旅游都搅黄了。而且综合治理，也不能太泛泛，能不能考虑抓几个重要的点？要从目的地抓、从源头抓。”

N指出，云南部分地方政府目光短浅，危害甚大。游客“一朝被蛇咬十年怕井绳”，人们对云南旅游的不信任，也扩大到了对整个旅游行业的不信任，对遵纪守法的旅行社伤害也特别大。很多游客会觉得“旅行社都是骗人的，所有旅行社都是这样黑心。”期待国家旅游局下决心抓“不合理低价游”，政府下狠心来规范这个市场，为从业者提供良性竞争环境。

解决之道

加大联合执法力度，引入惩罚性赔偿机制

李广认为，目前《旅游法》本身的判罚力度是够的，但还需要引入其他法律。在有关案件中，其他“市场管理类”法律的监管、执行力度还不够。

比如，一些运营低价游的旅行社，同时侵犯了消费者的“知情权”，违反了《消费者权益保护法》的相关规定。这些旅行社并没有把“强迫必须进购物店”等写进旅游合同里，当然他们更不敢写进合同，否则就触犯了《旅游法》，但是他们没有写进合同的，也违反了《消费者权益保护法》。同时，运营“一元游云南”的旅行社，更涉嫌“低价倾销”和“不正当竞争”，违反了《反不正当竞争法》的相关规定。

李广进一步指出，在一些涉及不合理低价的案件中，一些导游的行为已经触犯了《民法》、《刑法》，就要按照《民法》、《刑法》来判罚。比如一些导游涉嫌非法拘禁游客、限制游客的人身自由，程度较轻的，不属于犯罪，可能只涉及治安处罚和民事赔偿。这要从限制游客人身自由的时间、强度上、以及是否使用暴力（轻微暴力）、是否造成严重后果等来判断。具有殴打、侮辱游客情节的，要从重处罚，严重者可判刑。

一些业内人士指出，在“不合理低价游”案件中，旅游、公安、质检、工商、税务、物价等部门需要联合介入，深入进行线索排查、突击检查、调查取证，统一执法尺度与处罚标准，依法从严进行处罚，同时对问题旅行社顺藤摸瓜，以案查案，不仅要抓违法的旅行社和导游，更要抓背后的“购物链条”操纵者。而现行法律处罚力度过轻，且光整治表象没有意义，单纯的处罚也无法根治目前国内旅游行业产生的诸多问题，最根本的是需要将有限的法律资源与执法资源集中起来对违规行为进行打击。

中国旅游未来研究会副会长刘思敏则认为，没有引入惩罚性赔偿机制也是“不合理低价游”屡禁不止的一大原因。要保证对“不合理低价游”的打击效果，则必须对现行的旅游法规进行修改，进一步加大惩罚性赔偿的力度，同时降低旅游者的维权成本，增加维权收益。

旅行社声音

组团社主动拒绝“不合理低价团”上线

●孙立群，国旅总社旅游度假部总经理

旅游企业要设立底线。从旅行社角度来说，为了保护消费者，一方面，我们拒绝不合理低价团上线。从商业规范来说，很简单，我们不追求低价，地接社给的产品价格低于常理的，我们在采购的时候不会选择。

另一方面，要推动国内游产品和消费的升级，主动适应和引领大众旅游时代的需求。如今，旅游消费个性化、特色化、休闲化、品质化、多样化更加明显, 我们开发了一些纯玩无购物的小包团产品，注重品质和游览质量，未来，我们也会继续朝这个方向努力。

游客主动“抛弃低价游市场”杜绝其生存空间

●张涛，中旅总社国内休闲度假部经理

3980元的云南游和1980元的云南游在目前的北京旅游市场上同时存在，乍一看，行程安排是一模一样的，但是对体验值要求更高的、或者比较理性成熟的游客会选择价格高的那一款产品，他们可以踏踏实实地在景区里玩上半天时间，而选择1980元云南游的客人，要做好心理准备，他们进的购物店肯定会很多。为什么一些正规旅行社也要同时做3989元和1980元的云南旅游团？因为目前的市场需求在。

靠行政手段，可以去打击不合理低价游，但是要想彻底将“不合理低价游”从市场上根除掉，只能靠游客自己主动“抛弃这个市场”，而不是仅仅依靠政府将之打压下去。

如今新的现象是，中旅总社在北京市场上的“高端团”、“纯玩团”产品是越来越好卖的，当越来越多的游客认识到低价游的体验不好，主动提出“我们要纯玩团”，主动摒弃低价团，“不合理低价游”才会真正没有了生存的空间。

■ 专家声音

云南“不合理低价游”，历史和地域等多重因素交织

●李广，北京市法学会旅游法研究会副秘书长、北京市第二外国语学院国际法学院兼职教授

●云南“不合理低价游”，历史和地域等多重因素交织分析，首先应该肯定的是，云南旅游资源丰富，古城、雪山、少数民族风情、以及气候条件等方面的旅游吸引力很强，然而云南距离以北京为中心的首都经济圈、以上海为中心的华东经济圈、以及华中经济圈等客源地距离都比较远，去云南旅游有昂贵的交通成本，一般的正价机票，往返就需要五六千元。为了能把旅游成本降下来，“购物”成为手段。

●云南地域范围大。昆明、大理、丽江、香格里拉等旅游目的地之间的距离也很远，在云南本地旅游的交通成本也很高，完全摆脱旅行社有困难，这也成为旅行社的“获利点”，让旅行社有更多的“操作空间”，方便一些黑旅行社埋一些“坑”。

●当地的旅游土特产，暴利空间大。云南有玉石、中草药等资源，而这些玉石、中草药的价值、价格有时候很难衡量和判断。

●云南地区靠近东南亚新马泰和港澳，低价游、零负团费的现象是从早期出境游中的新马泰、港澳等地蔓延过来的，云南受影响较大。

●在国内，除了北京、上海以外，云南恐怕是最早发展成为旅游目的地的地区，长期以来，云南都是很多人在国内旅游的“首选”。云南旅游发展得早，市场化程度高，国内游发展过程中“不规范”的问题在云南暴露得更为明显。