梁发芾：年终突击花钱是因为超收太多

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年终突击花钱是因为超收太多
2011年12月02日23:36  来源：中国经营报  作者：梁发芾
　据《中国青年报》报道，年终各地又迎来突击花钱潮。去年年终，政府突击花掉两万亿元的财政收入，而今年在剩下的一个月内，政府将要突击花掉3.5万亿元。
　　目前各级政府存在的突击花钱的现象，其实来自两个不同的原因。一个原因，是政府要浪费性地突击花掉预算内本来可以省下来的钱，另一个原因，是要突击花掉超预算收入的，其实也是属于预算外收入的钱。对于这两个不同的原因，当有不同的治理之道。
西方公共选择理论代表人物尼斯坎南在1971年就指出，官僚机构和官僚个人的行为动机和出发点，既不是作为普遍福利的社会公共利益，也不是政治家确定的国家利益，而是官僚制组织和官僚自身的利益。官僚为了追求扩大自己的权力，提高自己的薪金、福利津贴和公共声誉，就必然趋向于扩大机关预算的规模。上级官僚为了获得其下属的支持与合作，也会追求机关预算的最大化，因为预算规模愈大，可以提供给下属成员的升迁机会和工作保障就会愈多。预算规模愈大，官僚的自我效用最大，追求预算最大化因此成为官僚机构运转和基本的官僚行为取向。
　　这个理论在中国得到了印证。各级政府部门和官员，无不想方设法争取更多的预算，更多的拨款。为了争取更多预算，政府部门不惜虚构成本，虚报数字。待预算到手后，却根本用不了那么多的钱，就又想方设法突击花掉。这个问题的解决之道，在于强化预算的科学性、预见性和公开透明性，增强公众对预算的参与和监督力度，在技术上，可以实行零基预算、绩效预算等国外比较成熟的预算方法。
　　其实尼斯坎南的理论还不能完全说明中国的实际，因为中国的政府和官僚，不但追求预算最大化，更有能力追求超预算的收入最大化，这更是政府年终突击花钱的顽症所在。
　　十多年来，中国各级政府每年年初编制并经人大批准的预算增幅，一般和GDP的增幅保持大致相当的水平，在10%左右，而到了年终，实际财政增收的幅度，却远远高于预算规定的幅度，今年上半年的财政增收幅度高于30%，后半年略有回落，但全年的财政增幅大概仍然要保持在30%左右，这个幅度，偏离预算规定的增幅达两倍多。去年财政收入8.3万亿元，按照年初全国人大通过的预算报告，今年全国预算收入应为89720亿元，而事实上今年前10个月的财政收入已经超过去年全年的收入，今年全年财政收入超过10万亿元已经没有悬念，相对于年初89720万亿元的预算，超过的一万多亿元的部分，纯属超预算增收，或者说是预算外收入。
　　这超过一万亿元的超预算增收应该怎么花，从《预算法》上，找不出答案。《预算法》管的是预算内的收支，超预算的收入怎么花，《预算法》没有规定；人大审议的也是政府的预算收支，至于超预算的收支，人大也从不审议。所以，中国的实际情况是，虽然每年年初人大批准的预算收入增幅不大，但是年终实际的财政超收却很多，而这些超收的部分，就是政府的额外收入，各级政府都会在年底之前自主花掉这些钱，不会提交人大审议批准，至多，也不过在花掉之后，给人大通报一下。让政府自主花掉超收的钱，仿佛是对政府创收的一种奖赏，一种小费。
　　政府有这么多超预算的，不受预算约束的收入，可以自主支配，那么，政府从自身的意愿出发，突击花掉，是一点都不难理解了。难于理解的是《预算法》居然允许政府以远远偏离预算规定的做法去创造大量的超收。目前的《预算法》，强调足额征收，禁止“短收”，却不禁止超收。就是说，每年政府没有完成预算规定的收入，是违法的，而超过预算的征收，则多多益善，至少是合法的。这种意味着政府可以无限地去创造收入，根本不受年初预算规定的约束。本来，预算案是权力机关给政府的命令，政府必须严格执行，财政征收必须以预算规定为准绳，不多不少，不折不扣，短收违法，超收同样违背法理。
　　所以，如果《预算法》明确规定政府收入不能严重偏离预算规定，像禁止短收一样禁止超收，使政府可以自由支配的超预算收入尽可能少一些，就一定程度上能够遏制年终突击花钱的弊政。可惜的是，最近披露的《预算法》修正草案，并未提及对于这条的修改。可想而知，如果预算法只禁止短收而不禁止超收，则追求收入最大化的政府必然有能力超预算收钱，然后突击花掉它，这种弊政也就生生不息。