梁发芾：超预算收入本质上是预算外收入

dhc0574

超预算收入本质上是预算外收入
中国经济时报 2011-12-05
　　将所有收入种类归入预算内收入，或许有望通过《预算法》的修改实现，但是如果《预算法》对于超预算收入和支出不做禁止性的规定，那么政府将会更加热衷地追求可以自由支配的超预算收入，使预算约束仍然成为空文。
　　■专栏 梁发芾
　　按照财政部的数据，前１０个月中国财政收入已远超去年全年８３０００亿元的总和，而且比年初预算规定的８９７２０亿元目标还多出１１００多亿元，达到９０８５１．６８亿元。
　　这个数字意味着，今年１１月、１２月两个月即使不再有一分钱的收入，仅前１０个月的收入，已经足够全年预算支出的需要，如果严格按照预算规定行事，既然预算收入的目标已经完成，后两个月就不能再征收了。当然，现实中不会是这样的，后两个月还要继续征收，至少还会征收１５０００亿元以上。因为这些超预算收入不受预算约束，于是我们看到，每年的年底，政府就将超预算征收的钱，突击花掉了。
　　预算制度是约束政府收支尤其支出的根本制度，政府一切收入纳入预算，是这个制度的前提。在国际上，并不存在预算外收入一说，因为政府的收入完全纳入预算管理，预算外无收入，预算外不允许有收入，预算外收入即属非法。预算外收入实际上是中国特色的财政术语。在中国，预算收入之外，还有大量的预算外收入，甚至还有制度外收入。如果把预算外和制度外两种收入加起来，中国政府不经预算的收入大概与预算内收入持平。预算外收入不纳入预算管理，政府自己收，自己花，容易造成贪污腐败挥霍浪费。
　　事实上，现在所说的预算内和预算外收入，是从收入的种类上划分的，比如税收和一些政府收费与基金，是预算内收入，土地出让金、社保基金以及众多的行政收费和罚款，是预算外收入。这种划分是形式的，不是本质的。从本质上说，那些列入预算内的收入品种，一旦被政府超预算征收，超预算使用，其性质就变成了预算外收入。所以，在中国有两种预算外收入，一种是从品种上说，从未纳入预算管理的，另一种是虽然纳入预算管理，但是被超预算征收，因而事实上也逃脱了预算监管。
　　十多年来，中国财政最明显的特征就是持续的巨额的超预算收入。从２０００年至２００５年，在财政部编制的预算草案中，全国财政收入预算增长分别为８．４％、１０．３％、１０％、８．４％、８．７％、１１％，而实际增长达１７．６％、２２．２％、１５．４％、１４．７％、２１．４％、１９．８％。２００８年预算收入增幅是１０％，而实际增长仍然达到１９．５％；２０１０年财政预算增幅１１％，而实际增幅则是２１．３％；今年的预算增幅是８％，而前１０个月的增幅是２８％。
　　本来，预算收入是对收入的一种估计，要做到完全准确是不大可能的，但是十多年一直巨额超收，显然这种偏离是不正常的。将这种偏离与政府对于这种超预算收入的自由裁量权一起考察，超预算收入的内在原因就一清二楚了。
　　目前的预算法不允许政府短收，却允许超收，不允许政府对于预算内收入的自由支配，却不禁止对于预算外收入的自由支配。这种规定下，政府非常热衷超收超支，因为超收的部分可以自由支配，不受预算约束，也不经人大批准。
　　由以上考察可知，即使一些收入品种如税收等在形式上是预算内收入，但如果是政府超预算征收上来的，其本质已经是预算外收入，和那些在形式上属于预算外收入的土地出让金等没有区别。
　　预算制度是为了约束政府收支而设计出来的制度，但中国由于预算外收入和超预算收入的存在，使巨额收入游离在预算的约束之外，预算对于政府收支的约束和控制基本上属于不可能。
　　对于预算外收入逃避预算监控约束的弊端，人们强烈呼吁将一切收入种类都纳入预算，近日披露的国务院《预算法》修正案也有预算统一性的条款，看来，将所有收入种类归入预算内收入，或许有望通过《预算法》的修改实现，但是如果《预算法》对于超预算收入和支出不做禁止性的规定，那么，政府将会更加热衷地追求可以自由支配的超预算收入，使预算约束仍然成为空文。