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[学习与思考] 梁发芾:超预算收入本质上是预算外收入

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发表于 2011-12-8 01:19:08 | 只看该作者 回帖奖励 |倒序浏览 |阅读模式
超预算收入本质上是预算外收入
中国经济时报 2011-12-05
  将所有收入种类归入预算内收入,或许有望通过《预算法》的修改实现,但是如果《预算法》对于超预算收入和支出不做禁止性的规定,那么政府将会更加热衷地追求可以自由支配的超预算收入,使预算约束仍然成为空文。
  ■专栏 梁发芾
  按照财政部的数据,前10个月中国财政收入已远超去年全年83000亿元的总和,而且比年初预算规定的89720亿元目标还多出1100多亿元,达到90851.68亿元。
  这个数字意味着,今年11月、12月两个月即使不再有一分钱的收入,仅前10个月的收入,已经足够全年预算支出的需要,如果严格按照预算规定行事,既然预算收入的目标已经完成,后两个月就不能再征收了。当然,现实中不会是这样的,后两个月还要继续征收,至少还会征收15000亿元以上。因为这些超预算收入不受预算约束,于是我们看到,每年的年底,政府就将超预算征收的钱,突击花掉了。
  预算制度是约束政府收支尤其支出的根本制度,政府一切收入纳入预算,是这个制度的前提。在国际上,并不存在预算外收入一说,因为政府的收入完全纳入预算管理,预算外无收入,预算外不允许有收入,预算外收入即属非法。预算外收入实际上是中国特色的财政术语。在中国,预算收入之外,还有大量的预算外收入,甚至还有制度外收入。如果把预算外和制度外两种收入加起来,中国政府不经预算的收入大概与预算内收入持平。预算外收入不纳入预算管理,政府自己收,自己花,容易造成贪污腐败挥霍浪费。
  事实上,现在所说的预算内和预算外收入,是从收入的种类上划分的,比如税收和一些政府收费与基金,是预算内收入,土地出让金、社保基金以及众多的行政收费和罚款,是预算外收入。这种划分是形式的,不是本质的。从本质上说,那些列入预算内的收入品种,一旦被政府超预算征收,超预算使用,其性质就变成了预算外收入。所以,在中国有两种预算外收入,一种是从品种上说,从未纳入预算管理的,另一种是虽然纳入预算管理,但是被超预算征收,因而事实上也逃脱了预算监管。
  十多年来,中国财政最明显的特征就是持续的巨额的超预算收入。从2000年至2005年,在财政部编制的预算草案中,全国财政收入预算增长分别为8.4%、10.3%、10%、8.4%、8.7%、11%,而实际增长达17.6%、22.2%、15.4%、14.7%、21.4%、19.8%。2008年预算收入增幅是10%,而实际增长仍然达到19.5%;2010年财政预算增幅11%,而实际增幅则是21.3%;今年的预算增幅是8%,而前10个月的增幅是28%。
  本来,预算收入是对收入的一种估计,要做到完全准确是不大可能的,但是十多年一直巨额超收,显然这种偏离是不正常的。将这种偏离与政府对于这种超预算收入的自由裁量权一起考察,超预算收入的内在原因就一清二楚了。
  目前的预算法不允许政府短收,却允许超收,不允许政府对于预算内收入的自由支配,却不禁止对于预算外收入的自由支配。这种规定下,政府非常热衷超收超支,因为超收的部分可以自由支配,不受预算约束,也不经人大批准。
  由以上考察可知,即使一些收入品种如税收等在形式上是预算内收入,但如果是政府超预算征收上来的,其本质已经是预算外收入,和那些在形式上属于预算外收入的土地出让金等没有区别。
  预算制度是为了约束政府收支而设计出来的制度,但中国由于预算外收入和超预算收入的存在,使巨额收入游离在预算的约束之外,预算对于政府收支的约束和控制基本上属于不可能。
  对于预算外收入逃避预算监控约束的弊端,人们强烈呼吁将一切收入种类都纳入预算,近日披露的国务院《预算法》修正案也有预算统一性的条款,看来,将所有收入种类归入预算内收入,或许有望通过《预算法》的修改实现,但是如果《预算法》对于超预算收入和支出不做禁止性的规定,那么,政府将会更加热衷地追求可以自由支配的超预算收入,使预算约束仍然成为空文。
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