许小年：政府人为控制土地供应造成房价高企

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2011年11月05日

（编者按：2011年11月5日，云集50余名精英企业家和重量级经济学家的搜狐企业家论坛年会在北京隆重举行。本次年会以"再平衡、动增长：不确定年代的确定"为主题。中欧国际工商学院经济学与金融学教授许小年在论坛上表示，房地产调控政策持续时间，取决于中央政府和地方政府之间的博弈结果。要想从根本上解决中国房价过高的问题，政府应认真的考虑取消18亿亩耕地红线，进行土地制度改革，建立土地供给的一级市场，让市场来调节土地的供应。在楼价、地价高的时候让更多的土地进入市场，来平抑楼价和地价。）

今天我演讲的切入点是，从社会的角度来看房地产这些年的风风雨雨。中国的房地产搞到今天，问题越来越复杂。原因就是，我们从来没有看到像房地产这样一个市场牵动这么多人的神经，从来没有一个市场交织着如此众多人的利益。除房地产市场以外，号称拥有亿万股民的A股市场，前一段时间占据了很多媒体、报刊的头版。但是，房地产市场比股市更加复杂，因为有更多人的利益参与其中。

中央政府与地方政府目标、利益不一致

两者博弈最终决定调控政策持续时间

从城镇居民来看，没有房子的城镇居民辛苦挣钱，希望能够获得自己的房子。而有了房子的城镇居民，他已经选好了楼盘地段，热切的期盼房价的上升。同样是城镇居民，但他们在房地产市场的利益是不一致的。政府层面上，在房地产市场的利益也是不一致的。中央政府要以安居乐业作为小康生活的标志，中央政府在房地产市场中的诉求是小康社会的健全。地方政府近年来越来越依赖卖地收入和与房地产有关的税费弥补日益扩大的财政赤字。地方政府希望房价高、地价高，中央政府希望房价低、地价低。在这个市场上毫无疑问，地产商的利益在里面。

在这个市场上银行也有利益。银行在这里找到了优质客户和个人客户。按揭贷款，曾经是银行优质的资产。现在银行都在准备应对房价下跌带来的坏帐风险。金融机构圈在了房地产市场里。钢铁行业、水泥、建材、家电，多少行业的兴衰也取决于房地产市场的状况。但实际上还有一个最大的利益相关方我们没有提到，在媒体上也很少有报道，那就是中国的农民。他们是中国房地产市场中最大的利益相关方。但是由于他们的声音微弱，理所当然的被其他利益参与者削弱了。我们在讨论房地产政策的时候，这些政策的变化会影响到各个阶层、各个方面的利益，最大的利益相关方我们不要忘了是中国的农民。

在这样一个利益博弈中，博弈的主导者是政府，中央政府和地方政府拥有着别人没有的公权力。他们是房地产市场中的强势群体，其他人都是弱势群体。这两级政府的诉求和他们的利益平衡，最终将决定博弈的结果。为了尽快完成小康社会的建设，中央政府推出了号称有史以来最严厉的调控政策，是以限购和限贷为核心的。限购和限贷压缩了地产商的资金流入，地产商不得不降价销售。在调控政策初见成效，却传来了政策松动的信号。政府官员、主管部门都在媒体上放出风，说调控政策是迫不得已。也有一些学者讲，调控政策在将来有可能要退出。为什么有史以来最严厉的调控政策在刚刚出现效果的时候，就传来了松动的信号？我个人猜测有可能是地方政府的游说。

在房地产市场进入寒冬以后，地产商明显的减少了拿地的数量，放慢了开发的速度。我们最近听到一些消息，土地流拍、土地一级市场上，地方政府的卖地收入大幅度下降。基层、各级政府的资金紧张程度并不亚于地产商。多年形成的地方政府对于土地财政的依赖，房地产市场的箫条、对于地方政府财政的冲击，对于地产开发商的冲击，应该是等量齐观的。

正是因为地方财政的紧张，我们看到了最近有几家地方政府获准发行地方债券。这是我们国家财政体系上的一个重大变化。根据现行的法律，地方政府是不允许发债的。这次他们拿到的债券发行权在法理上都是值得推敲的。如此重大的财政体制的变化，应该是通过全国人大的讨论才能够开始试点。在这个利益博弈中，严厉的调控政策开始发生作用。它像一柄双刃剑，在降低房价的同时，使得地方财政面临着巨大的压力。而地方和中央在房地产市场上的博弈，将决定调控政策还要持续多长时间。但是很遗憾的是由于缺乏数据，我们现在无法对地方财政做出较为准确的估计。也不知道这个博弈进行到什么程度，在房地产政策上就会出现一些变化。这个不确定性并不是因为事物发展不确定性，而是因为我们做研究的没有数据。不知道现在进入调控期以后，地方政府的财政到底紧张到什么程度。我们国家财政方面的数据非常少，做研究能够做出准确的估计是比较困难的。

多元利益进行博弈完全正当

政府不宜再“替天行道”

在效率的层面上我们也看到，这个政策引起的利益冲突。当房价出现明显下跌的时候，不少地方出现老业主打砸售楼处的“维权”行为。对于如此错综复杂和相互冲突的利益根本不存在所谓的社会一致的利益。任何一项政策出台都会有人受益、有人受损。往往最不幸的结果是无人受益，有人受损。

我们分析房地产市场上的利益博弈，并不是为了预测政府的政策和房价走势。而是想说明一个观点，我们搞市场经济三十多年了，发展到今天，我们必须要意识到一个问题。就是在市场经济中如何去兼顾多元利益，市场经济的国家是承认和尊重多元利益的。这是市场经济本质的特征。我们承认多元利益，尊重多元利益。按照现行的法律和法规，只要是在现行的法律法规框架之内，多元利益进行博弈完全是正当的。但是我们很少意识到多元利益之间的冲突。多元利益之间的博弈，今天已经不可能用传统的方法来解决了。要想维护社会公平、正义，政府不能再像传统社会那样替天行道，为满足一部分人的需求，以社会的名义去伤害另外一部分利益。任何政策对于价格和其他方面的影响，结果作用于社会上，都是有人受益、有人受损。

最近在控制通胀的努力中，我们也看到政府采用行政手段调控价格。我本人一贯反对用行政手段调控价格。当动用行政手段调控价格的时候，我们同样看到有人受益、有人受损。强行把价格压下去，消费者受益，企业受损。在市场经济发展的过程中，在多元利益发展的过程中，政府如果还像在传统社会那样，以代表社会全体利益或者多数利益的身份出现，采用行政手段干预市场的话，势必引起社会公平性问题。老业主砸了售楼处。从法理上来讲，这叫做没有契约精神。但是，为什么他要去砸售楼处？我们设想一下，如果A股市场上价格下跌，股民会不会去砸证券公司营业部？在我看来，两者的区别在于市场的涨涨跌跌那是市场力量决定的。楼市的涨涨跌跌是由政策决定的，是由行政手段决定的。我认为这是两者的区别。老百姓是有契约精神的，他们尊重市场的结果，但是他对人为的结果是有非常强烈的个人看法。当然，他们今天不会去砸政府的办公室而去砸开发商的售楼处。这并不是一个完全市场化的结果，而是带着很多的人为因素在里面。

协调多元利益法制体系长期缺位

政府充当利益协调者缺乏公信力

我们当前的尴尬是，市场经济发展起来了，多元利益已经形成了。多元利益的格局已经几十年了，但是到目前为止，我们还没有建立起协调多元利益的法制体系。只能依靠政府作为利益的协调人。政府作为利益的协调人，不是一个市场经济中的长远解决方案。因为政府自己在市场中也有利益，政府的利益往往和社会的利益相冲突。有着自己的利益，在市场中博弈，也就是吹着哨子的裁判，自己是在球场上踢球的。这样做所产生的后果是人们对政府公信力产生怀疑。

而在法制体系中，每一个利益群体都有着平等的发言权。博弈的各方根据一致同意的规则和程序进行决策。无论对自己有利与否，每一方都必须接受决策的结果。必须接受这个博弈的结果。这些年房地产市场的起起伏伏，我感觉到我们现在还没有找到一种协调多元利益的方法，大家普遍接受的方法。政府充当利益的协调者，这中间存在着非常多的问题。

建立新的利益博弈平台打破僵局

也许会有一些朋友批评我。说中国社会就是这样，你为什么老设计这些理想的、无法实现的解决方案。一个以法律为基础的公平的博弈平台，建设不是一天两天的事情。但是如果我们不建立起这样的法制体系，现在这样的纷争局面又会持续下去。改革是很困难的，但是不改革困难更大，不改革，问题更多。你总是要想办法打破现在的僵局。打破现在的僵局就是要建立一个新的利益博弈平台。大家都能够认可的，认为是符合社会公正原则的利益平台。目前的情况，因为缺乏这样的利益平台，政府和政府之间，政府和民众之间，民众和民众之间关系出现了紧张。如果没有替代方案，这种紧张还会持续下去。这种紧张与不断平衡是政府的政策制订背后一个致病源。

社会目前的状况大家也都看到了，不用我多说，我们并不预期在一夜之间就建立起这样的法规体系。但是建设这样法规体系的第一步是关键的转变。我们需要跳出习惯性思维的框架来分析这个问题。逐步在讨论和争论中形成社会共识，来搭建一个新的框架。

土地供给不足造成房价高企

18亿亩耕地红线产生土地稀缺预期

在目前格局下，以限购和限贷为主的调控政策，不仅无法协调各方利益，而且在我看来，没有什么机会行使这个政策的初始目标。过去的历史已经证明，每次调控之后，房价出现短暂的下跌，下跌之后又是报复性反弹。

第二个观点，价格是由市场的供给和需求决定的。是由预期的控制和需求决定的。调控政策暂时压制了需求，但是也不可能永久的消除哪怕是部分的需求。需求还在那儿，只是暂时的压制住了。随着人口收入和城镇化提高，对房地产的需求必然不断增加。如果供给跟不上，价格肯定是一路上涨。我们分析一下需求方的因素，人口、收入、城镇化都是要逐渐提高的，不可能下降。调控政策不可能使人口增长下降，不可能使收入增长下降，不可能使城镇化的速度下降。需求肯定是一路上升的。要想抑制房价，关键是要有足够的供给。在中国这样大一个国家，房价这么高是没有道理的。世界上高房价的地区都是存在天然屏障，土地供应无法再增加的情况下，房价才能持续的上升。比如说香港的中环，就是一个岛，这个岛上的土地已经开发完了，而需求在不断的上涨。因此港岛的房价从总体趋势上来说是节节升高。纽约的曼哈顿，它是一个半岛，三面环水。曼哈顿的土地已经开发完了。但是随着经济的发展，需求还在不断上涨。除了这些天然屏障造成的土地供应的限制，其他有着比较深度土地的经济发达区，我们没有看到持续性的房价上涨。

我们国家房价的上涨一定是和人为的土地供应的控制有关。这就是我们一直在讲的18亿亩红线。起码是从预期上牢牢的建立起了土地稀缺，从而房产稀缺的概念。土地供应不增加，需求这一端，人口收入城镇化都在提高。房价肯定要上去，为了提供一个长远的解决方案，应该认真的考虑，取消18亿亩红线，认真考虑土地制度改革。建立起土地的一级市场。目前土地一级市场是由政府垄断的，真正的建立起土地一级市场，能够让市场来调节土地的供应。在楼价、地价高的时候有更多的土地进入市场，来平抑楼价和地价。

在多方利益博弈的房地产市场上，我们现在还缺乏一个协调各方利益的公平、公正的平台。博弈的最终结果，在很大程度上取决于中央政府和地方政府之间的关系。第二，要想从根本上解决中国房价过高的问题，要从改革着手，要更多的面向市场，以改变的思路寻求突破，避免过去出现调控，暂时下跌，随后报复性反弹这样一个历史的循环。

（来源：搜狐财经）