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[学习与思考] 梁发芾:我们的预算制度是在鼓励政府花钱

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发表于 2011-12-8 01:19:51 | 只看该作者 回帖奖励 |倒序浏览 |阅读模式
又到年终,又到各级政府突击花钱的时候了。前几天中国青年报披露说,今年剩下的不多日子里,各级政府将花掉3.5万亿元的财政收入,而近日财政部的官员则说,不会花掉那么多,大概花掉2.2万亿元,而且财政部高官也信誓旦旦地说,要严厉查处突击花钱的事。
  哪怕财政部的说法是对的,在剩下的一个月里花掉2.2万亿元的钱,也不是正常的事。至于财政部所说的严禁突击花钱之类,只好姑妄听之了。
  对于政府年终突击花钱,人们有各种各样的说法,但我认为,核心的问题其实是政府收入太多了,尤其超预算收入太多了。收的多,就应该吃光花尽吗?论理是不应该这样的,但是,在中国特殊国情下,只有花光,突击花光,才是必然的结局。
  我们知道,政府的财政收入,本质上不是政府的钱,而是老百姓的钱,是纳税人的钱。政府不过是受托管理而已。因此,这些钱虽然被政府征收,被政府管理,由政府支出,本质上政府是根据公众的意愿,受公众的委托,授权,由公众同意后,才花这些钱的。没有公众的同意,政府的开支就是非法。这个道理,英国人明白得最早,他们很早就通过议会控制了政府的支出,实行了一种叫做预算的制度。他们用这种制度控制政府的支出,政府即使看管着金山银山,如果预算未批准,它都不能动一分一厘。现在,我们常常看到美国政府因为国会拒绝批准预算,动辄要关门了,可见预算的威风。
  我们在一百年前的大清就引进了国外的预算制度,可是回头看看现实,不禁让人唏嘘慨叹。原来我们的预算还是一只纸老虎,一点威风威力都没有。
  就说年终突击花钱这事。2007年的最后一个月,各级政府花掉了近1.2万亿元,2008年12月,花掉超过1.5万亿的钱,2009年最后一月花掉2万亿,2010年12月,花掉17982亿元,而今年,财政部的说法是2.2万亿元,又创了新高。
  为什么要突击花钱?这些巨额资金列入了当年的预算吗?得到人大的同意吗?大多数没有。既然没有,为什么还能够花掉?因为这些钱本来就是超预算的收入,超预算当然意味着是预算外的,是不受预算约束的。
  说预算是纸老虎,问题就在这里。
  每年年初由人大批准的预算,都将当年预算收入的增幅,定在10%左右。但是,每到年终一看,实际的收入增幅远远高过年初的预算规定。去年财政收入8.3万亿元,今年年初预算规定今年收入目标是8.9万亿元,比去年增幅还不到10%。但到10月的时候,总收入已经达到9万亿元了,就是说,年初规定的预算收入,在10个月内已经超额完成了,11月和12月的收入,纯属于超预算的收入。这两个月的收入,少说也有1.5万亿元,这些钱既然是超预算征收的,也就不受预算的约束了。
  理论上来说,政府的一切开支都得有预算授权,可是,现行《预算法》对于政府超预算收入怎么花,也没有规定。现实中,各级政府对于超预算收入的部分,就会自行花掉,并不会向人大申请批准,至多是花掉后给人大通报一声。
  既然政府可以花掉多收的钱,那么,合理的推论是,政府对于超收必定怀有多多益善的心理。事实也确实是如此。政府为了多收,往往巧立名目,不遗余力。
  这样就出现了一个大疑问:既然预算是约束政府的收支的,为什么不通过预算约束政府的超预算征收行为呢?
  理论上来说,预算是对政府收入和支出的约束,就收入来说,规定增收多少,就应该是多少,虽然不能做到分毫不差,但大致不能偏离太多,既不能少,也不能多。少收不行,多收更不行。但事实上,中国的预算法只规定不许短收,却不禁止超收。这样的结果是,只要政府愿意,他要收多少就收多少,远远超出预算的收入不但不违法,而且还是政绩呢。
  预算制度本来是要约束政府的收入和支出的,但是现在它不但不能约束政府的收支,甚至还有放纵与鼓励政府根据自己的意志超收超支的嫌疑呢。说预算制度是纸老虎,实在还算是客气的。
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