梁发芾：我们的预算制度是在鼓励政府花钱

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又到年终，又到各级政府突击花钱的时候了。前几天中国青年报披露说，今年剩下的不多日子里，各级政府将花掉3.5万亿元的财政收入，而近日财政部的官员则说，不会花掉那么多，大概花掉2.2万亿元，而且财政部高官也信誓旦旦地说，要严厉查处突击花钱的事。
　　哪怕财政部的说法是对的，在剩下的一个月里花掉2.2万亿元的钱，也不是正常的事。至于财政部所说的严禁突击花钱之类，只好姑妄听之了。
　　对于政府年终突击花钱，人们有各种各样的说法，但我认为，核心的问题其实是政府收入太多了，尤其超预算收入太多了。收的多，就应该吃光花尽吗?论理是不应该这样的，但是，在中国特殊国情下，只有花光，突击花光，才是必然的结局。
　　我们知道，政府的财政收入，本质上不是政府的钱，而是老百姓的钱，是纳税人的钱。政府不过是受托管理而已。因此，这些钱虽然被政府征收，被政府管理，由政府支出，本质上政府是根据公众的意愿，受公众的委托，授权，由公众同意后，才花这些钱的。没有公众的同意，政府的开支就是非法。这个道理，英国人明白得最早，他们很早就通过议会控制了政府的支出，实行了一种叫做预算的制度。他们用这种制度控制政府的支出，政府即使看管着金山银山，如果预算未批准，它都不能动一分一厘。现在，我们常常看到美国政府因为国会拒绝批准预算，动辄要关门了，可见预算的威风。
　　我们在一百年前的大清就引进了国外的预算制度，可是回头看看现实，不禁让人唏嘘慨叹。原来我们的预算还是一只纸老虎，一点威风威力都没有。
　　就说年终突击花钱这事。2007年的最后一个月，各级政府花掉了近1.2万亿元，2008年12月，花掉超过1.5万亿的钱，2009年最后一月花掉2万亿，2010年12月，花掉17982亿元，而今年，财政部的说法是2.2万亿元，又创了新高。
　　为什么要突击花钱?这些巨额资金列入了当年的预算吗?得到人大的同意吗?大多数没有。既然没有，为什么还能够花掉?因为这些钱本来就是超预算的收入，超预算当然意味着是预算外的，是不受预算约束的。
　　说预算是纸老虎，问题就在这里。
　　每年年初由人大批准的预算，都将当年预算收入的增幅，定在10%左右。但是，每到年终一看，实际的收入增幅远远高过年初的预算规定。去年财政收入8.3万亿元，今年年初预算规定今年收入目标是8.9万亿元，比去年增幅还不到10%。但到10月的时候，总收入已经达到9万亿元了，就是说，年初规定的预算收入，在10个月内已经超额完成了，11月和12月的收入，纯属于超预算的收入。这两个月的收入，少说也有1.5万亿元，这些钱既然是超预算征收的，也就不受预算的约束了。
　　理论上来说，政府的一切开支都得有预算授权，可是，现行《预算法》对于政府超预算收入怎么花，也没有规定。现实中，各级政府对于超预算收入的部分，就会自行花掉，并不会向人大申请批准，至多是花掉后给人大通报一声。
　　既然政府可以花掉多收的钱，那么，合理的推论是，政府对于超收必定怀有多多益善的心理。事实也确实是如此。政府为了多收，往往巧立名目，不遗余力。
　　这样就出现了一个大疑问：既然预算是约束政府的收支的，为什么不通过预算约束政府的超预算征收行为呢?
　　理论上来说，预算是对政府收入和支出的约束，就收入来说，规定增收多少，就应该是多少，虽然不能做到分毫不差，但大致不能偏离太多，既不能少，也不能多。少收不行，多收更不行。但事实上，中国的预算法只规定不许短收，却不禁止超收。这样的结果是，只要政府愿意，他要收多少就收多少，远远超出预算的收入不但不违法，而且还是政绩呢。
　　预算制度本来是要约束政府的收入和支出的，但是现在它不但不能约束政府的收支，甚至还有放纵与鼓励政府根据自己的意志超收超支的嫌疑呢。说预算制度是纸老虎，实在还算是客气的。