许子枋：谁在影响房地产调控政策的制定？

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现在无论开发商还是购房者纠结的首要问题就是：房地产调控政策究竟什么时候会转向或停止？因为这个政策决定房价会涨还是跌以及涨跌的幅度有多大？笔者作为房地产专业研究者，这个问题也是每次谈论房地产时必定会被问到的。


        我们知道，一般来说，公共政策总是针对特定的公共问题——或者已经发生，或者处于潜在状态——制定的。公共政策的制定是一个动态的行为过程，有相对规范的程序，一般包括政策问题的确认与界定、政策规划、政策合法化等步骤，每个步骤又包含一些不同的具体环节。

        在本文中，笔者不是想要讨论房地产调控政策制定的规范化过程，而是主要想探讨究竟是哪些因素在影响房地产调控政策的出台，因为了解了这些因素，我们就能从纷繁复杂的现象中依据这些关键因素来判断未来房地产政策的取向和走向了。


我们也都知道，系列房地产宏观调控政策的出台，主因是基于一个公共问题：房价的高速上涨问题。

一个公共问题能否进入政策议程成为政策问题取决于多种因素，其中主要包括：
　　 1 、该问题本身的性质、影响范围和严重程度；
　　 2 、有关政治组织和利益集团的活动强度；
　　 3 、政府部门是否有健全的问题反馈机制，包括负责情报和信息搜集与报告、调查研究等的机构和相应的制度；
4 、大众传播媒体的宣传力度。

其中，政府对公共问题能否进入政策议程具有决定性的影响。一般而论，政治领袖、政党和利益集团、民意代表、大众传媒、政策研究机构、政府机关、全局性的危机或特殊事件等因素都会影响公共政策问题的确认。

基于上述分析，我们可以浓缩一下关联房地产宏观调控政策的出台的三大影响力：政府、企业、民意。但如果我们仅仅停留在这三大因素的表象上，我们就会很难窥视到政策制定的堂奥。于是笔者将上述因素再细分：关于政府，实际上是分为中央政府和地方政府的，国务院、央行、财政部、住建部、国税局等最终的政策制定方是为中央政府，而地方政府就是省及其以下三四线城市的政府，因为分税制和土地出让金制度使中央政府和地方政府在对待房地产的态度有一定的区别。关于企业，我们可以将它分为房地产开发企业，以及非房企的实体经济企业，因为房地产的飞速发展、低风险高成长，让房企成为非房企的“羡慕嫉妒恨”的对象，房价的高涨，不但给金融体系带来未来的潜在风险，也在挤压非房企的成长空间，同时让经济结构的调整变成了一个大问题。关于民意，我们将它分为依托媒体的喧嚣民意和沉默的大多数，喧嚣的民意借由年轻一代充沛的精力和网络给社会和政策制定者造成了显而易见的压力。

将这三大因素剖解成三大六面因素后，我们似乎对房地产调控政策的制定出台有了那么点感觉了。再看下面的分析。


    公共政策制定的程序一般分为四个阶段：政策问题的产生、专家咨询、社会辩论（听证）、政策文本的出台。

在众多问题中，只有一部分问题能进入政策制定者的视野，继而进行政策方面的酝酿。政策问题的提出可以分为两种情形：一种是政府被动式的提出。如房价问题因喧嚣的民意产生了一定的影响力，引起了广泛的社会关注，要求政府做出相应政策调整，从而迫使政策制定者重新安排某一范围内的秩序和利益关系调整。另一种情形则是政府主动式的提出。房地产政策制定者从国家金融安全和经济结构调整需要的角度或者是从自身代表的利益群体的角度出发，酝酿一项政策以便于改善房地产的供应结构去适应未来发展，以保证国家的和谐和稳定。　

我们看到，在房地产调控政策的制定过程中，以上两种情形同时存在，即政策的确立兼具社会的压力和政府的动力。


基于这个分析，我们继续来剖析三大六面因素：中央政府 - 地方政府，喧嚣的民意 - 沉默的大多数，房企 - 非房企。中央政府更多的体现出一种主动，必须坚持党的意识形态，并同时均衡全社会各种利益关系和长短期目标，这又是一种被动，在六面因素中，相对来说可以超脱但又难于取舍；地方政府最大的问题就是经济增长和地方财政对房地产的依赖（财政收入约50% 以上来源于房地产业贡献），因此既无奈也纠结；喧嚣的民意和进城农民通过大规模的保障房和房价上涨的强行阻止能平息，沉默的大多数只要房价不是颠覆性的下降而能保持平稳就不会用脚投票；房企是可能被放弃的，非房企是必须要得到大力扶持的，这事关中国的经济可持续发展和中国经济在全球的竞争力。

因此，地产观察者许子枋认为：所谓决策就是两利相权取其重，两害相权去其轻。房地产的支柱产业地位暂时没有新的产业能取代，但房地产业逐步被放弃将是大势所趋，基于地方政府的依赖性扶持，房地产或许有区域性、局部型亮点，也不过是淡出之大势中的反弹，地方政府终究也要寻找替代土地财政的工具，寻找新的经济支持点和经济增长点。但如果说房地产崩盘那也是无谓之谈，房地产仍将成为中国人抵抗通货膨胀的最踏实的信心和养老型资产。房价在短期中的恐慌性下探或报复性反弹，或有可能会发生，但是概率不大，房价中期仍然是与纸币印刷量正相关的价格正向波动。


做了上述判断后，我们再回到谁在影响房地产调控政策的制定这个问题来。从总体上来看， 2011 年前房地产调控政策更多是在社会压力的情况下较仓促产生的，在过于依据政府的主导作用，过多照顾意识形态的模式来制定房地产调控政策，有时会使房地产调控政策迷失基本的专业导向和市场方向；我们预计 2012 年后房地产调控政策的产生和制定过程虽然也同样会面临社会压力，但因调控所积累的经验，会越来越具有前瞻性，政府主导、定向制导、市场调节的趋向将会非常明晰。

与政府主导决策模式相对举，笔者认为，团体决策模式的运用是未来影响政府在房地产调控政策能够科学化、效率化和公正化的重要因素。团体决策模式的一个基本观点是：利益团体间的互动是政治和经济生活中最重要的特征，在团体与团体的斗争与协作中，政府应该扮演一个重要的角色。公共政策就是团体之间在目标和利益的冲突中达到的一种平衡。团体决策模式的运用有利于房地产调控政策制定的科学化。但完全按照团体决策模式来制定房地产调控政策，单纯依靠社会团体的博弈过程制定政策会造成某个强势团体的利益过于彰显，弱势群体的利益受到侵害。在团体决策模式中，政府仍然必须起到主导性的作用。

因此，地产观察者许子枋认为：通过政府主导的团体决策，可以使各个相关利益群体都发出自己的声音，从而达成利益群体在政府决策中的利益平衡，使房地产调控政策符合大多数民众的利益，保证政策的顺利执行和社会的相对稳定。在这种格局里，我们对房地产业的发展预判、对房价的涨跌预判就会有一个稳固的基本面了，这与我上述判断也是吻合的。

　   当然，在房地产调控政策制定过程中，还存在着一些隐性的政治、社会和文化因素以及国际环境因素，影响着房地产政策的制定过程和结果，这是本文篇幅难以驾驭的。